Горбунова О. Н. Финансовое право в системе российского права: актуальные проблемы // Государство и право. 1995. №2. С. 14-21
О.Н. ГОРБУНОВА* ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА (Актуальные проблемы)
В течение многих лет юридической наукой сначала в СССР, а теперь и в России, других странах — членах СНГ не уделялось и до сих пор не уделяется достаточного внимания финансовому нраву. В прошлом это было вызвано общим взглядом марксистско-ленинской теории и политической экономии социализма на деньги, товарно-денежные отношения, цены, стоимость, себестоимость, рынок в целом как на отмирающие категории. Это имело своим следствием снижение внимания к вопросам бюджета, налогов, банковского кредита. И как результат — недооценка значения и роли финансового права в регулировании жизнедеятельности общества. Выразительный отрицательный пример в данном отношении — это значительная задержка Правительством России представления бюджета в Государственную Думу. Известно в то же время, что бюджет—это финансовая основа развития и функционирования экономики и социальных процессов, и, следовательно, при несвоевременном его утверждении нет и нормального финансирования, не делается достаточного анализа по выработке и применению правовых норм, обеспечивающих перераспределение денежных доходов и расходов, взимание налогов и использование ресурсов для банковского кредитования.
По своей природе финансовое право относится к разряду дисциплин государствоведческих. Нет лучшего способа управлять государством, как управлять с помощью денег. Регулируя и направляя потоки денежных средств, оно содействует развитию тех или иных областей хозяйства или, наоборот, сокращает и даже может полностью свернуть отдельные области деятельности. Финансы, по образному выражению, — это кровеносная система государства. При их нехватке целые сферы деятельности начинают задыхаться и перестают удовлетворять запросы общества и государства. Таково сейчас положение науки, культуры, образования и других отраслей.
Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрасли в системе советского права является предметом дискуссии на протяжении целого ряда лет и практически был решен в конце 60 — начале 70-х годов. О том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права, в 50-е годы писала Р.О. Халфина, считая, однако, что последнее выделилось из государственного и административного права. Это положение, сформулированное Р.О. Халфиной в 1952 гЛ разделяли Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин. Финансовое право признавали самостоятельной отраслю права Е.А. Ровиский, М.А\. Гурвич, С.И. Вильнянский, Н.И.Химичева». В.В. Бесчеревных в своей книге «Компетенция Союза ССР н области бюджета» (1976 г.) подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государственным и административным правом. На наш взгляд, эта точка зрения кажется наиболее полно обоснованной. Немаловажно в связи с этим нс упускать из виду. что такие финансовые институты, как налоги и займы, возникли одновременно с появлением буржуазного государства: они были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.
О том, что финансовое право является самостоятельной отраслью н относится к публичному праву, говорит и буржуазный теоретик финансового права П.М. Годме. Хотя он и считает, что финансовое право выделилось из государственного н административного права, но в своей книге «Финансовое право» обращает внимание на следующее: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность 1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использопанне в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы влияют на все стороны жизни — экономики и политики, составляют самостоятельную отрасль права»».
По предмету и особенностям метода правового регулирования (финансовое право в системе права России занимает самостоятельное место. Для определения предмета регулирования и установления границ этой отрасли права имеются определенные критерии. Главным из них является то, что финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, а его нормы всегда связаны с регулированием отношений по поводу распределения общественного продукта и национального дохода в денежной форме. По методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, полностью совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовых отношений, специфика которых диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть предписаний в таких случаях исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности, и эти органы связаны с другими государственными органами лишь функционально по линии финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как это наблюдается в ином отраслевом управлении. В связи с этим различна и степень императивности норм; налицо особенности выражения в них экономических методов руководства. Пример тому — кредитные санкции банка.
Финансовое право, конечно, взаимодействует с другими отраслями права. Так, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, наконец, товарно-денежные отношения в их чистом виде соответственно регулируются нормами гражданского и хозяйственного права. Финансово-правовой аспект регулирования части этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) выполнением функции мобилизации денежных средств; б) направлением этих средств, согласно нормативным актам, па решение задач н функций государства; в) определением условий возникновения укаэанных денежных отношений, их изменения и прекращения, г) определением функции органов государства и кредитно-расчетной сфере но обеспечению повседневного финансового контроля, т.е. контроля рублем, за всей государственной деятельностью. Таким образом, все названные отношения являются предметом регулирования как гражданского и хозяйственного, так и финансового права. При этом важно исходить из того, что доходы, получаемые при функционировании различных форм собственности, (в промышленности, торговле и т.п.) должны быть перераспределены таким образом, чтобы реальной стала возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат государства, получая достаточное количество средств, в свою очередь обеспечивал бы общее государственное развитие в заданном направлении, т.е. решал бы наряду с политическими задачами экономические и социальные, и эта область деятельности государства нс может быть обеспечена без применения и усовершенствования норм финансового права.
В основе финансового права лежат нормы Конституции. В статьях Конституции РФ закреплена база финансовой деятельности государства (п. «ж», «з» ст. 71; и. «и» ст. 72; ст. 72, 106 и др.). Конституционные положения служат основой текущего финансового законодательства. И именно нормы финансового права регулируют процессы аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств в государстве.
Конституционные нормы, устанавливающие компетенцию органов представительной и исполнительной власти в области бюджета, налогов, государственного кредита, страхования, денежно-кредитной системы, закрепляют общие принципы и положения, относящиеся к финансовой деятельности государства. В финансовом праве они являются отправной базой для конкретизации и развития возникающих в процессе финансовой деятельности отношений. Так, вопросы, касающиеся бюджета и налогов, кредита, денежного обращения, закрепленные в соответствующих статьях Конституции РФ, находят свою конкретизацию и развитие в довольно обширном действующем финансовом законодательстве. Следовательно, финансово-правовые нормы в той или иной степени выражают всеобщность конституционных принципов государственного и общественного устройства, а финансовая деятельность государства несомненно является деятельностью управленческой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового права, относятся к государствоведческим отраслям права, обеспечивающим реальное осуществление публичной государственной власти как федерации в целом, так и всех ее субъектов.
Центральное место среди норм финансового права занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой се составной части. Бюджет и внебюджетные фонды — это централизованные фонды денежных средств, образуемые за счет доходов, основой которых являются налоги. Анализ налогового законодательства в отрыве от бюджетного права бесперспективен. Вот почему налоговое законодательство — неотъемлемая часть финансового права.
Если законодатель при конструировании норм налогового законодательства будет учитывать, что норма финансового права несет на себе не только распределительную и контрольную функцию, но и выполняет функцию стимулирования, то он может быть гарантиронан от такого экстремального состояния, при котором у производителя и результате расчетов с государством но налогам изымается до 80—90% прибыли, что приводит не только к стагнации хозяйственного развития, но и к обвальному спаду производства. Норма налогового законодательства должна быть, направлена не только на изъятие части прибыли и перераспределение ее в бюджет и другие внебюджетные фонды, но должна еще и стимулировать нроизводителя: создавать условия для развития промышленного и сельскохозяйственного производства, в частности малого и среднего бизнеса. Однако па практике в начале либерализации экономических отношений Правительством РФ под руководством Е.Т. Гайдара были установлены два основных налоговых изъятия из доходов промышленных предприятий — налог па прибыль, который был определен в размере 32% и налог на добавленную стоимость, который первоначально изымался в размере 28%. С учетом изъятии в пенсионный, дорожный и другие фонды, а также местных налогообложений произошло три отрицательных явления: 1) резко повысились цены на все товары и услуги; 2) снизилось промышленное производство, а в результате — 3) образовался большой недобор налогов в бюджет. Думается, экономистам следовало бы более точно просчитывать все возможные варианты последствий от принятия тех или иных правительственных решений, в том числе нормативных актов в области налогов, и вместе с юристами давать анализ применения законов в области финансовой деятельности государства.
Аналогичное положение дел наблюдается и с банковским кредитом. Непомерное увеличение ставки за пользование кредитом, чрезвычайная ее либерализация привели к развитию спекулятивного капитала в ущерб промышленному, что вызвало резкое сокращение инвестиций. Понятно, что государству важно сохранять, в своих руках влияние на установление ставки за пользование банковским кредитом, а следовательно, оставлять в своих руках управление финансами и через кредит, последовательно решая вопрос о рамках такого воздействия. Следует учитывать, что банковский кредит при большом дефиците бюджета служит источником его покрытия. Следовательно, государству (в его бюджетной деятельности) не безразлично, за счет чего и как будут накапливаться денежные ресурсы для покрытия бюджетного дефицита. С другой стороны, в зависимости от того, как будет функционировать бюджетная система в целом, зависит возврат бюджетного кредита банку, а это, в свою очередь, оказывает прямое влияние на инфляцию, эмиссию денег, курс рубля, его стабилизацию и другие процессы данного ряда.
Децентрализованные фонды денежных средств, являющиеся составной частью государственных доходов, — это доходы хозяйствующих субъектов. В бюджет посредством налогов привлекается лишь часть их доходов, другая же их часть в предусмотренном законом порядке остается в непосредственном распоряжечин последних. Следует иметь в виду, что если финансы предприятий федеральной и муниципальной формы собственности могут рассматриваться в целом как децентрализованные фонды государства, то финансы частных предпринимателей должны анализироваться и рассматриваться под углом зрения государственного воздействия совсем с иных позиций. Здесь уместно привести замечание П.М. Годме. В «Финансовом праве» он писал: «. Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основное различие между ними обусловлено тем фактам, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предложение на рынке обусловливают определение размера учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти. «. Этот ученый дал развернутое отличие частных финансов от государственных, которое можно свести к следующему.
А) Государство может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогового обложения, и в то же время отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Частные лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы и, следовательно, могут оказаться не в состоянии выполнить свои обязательства.
Б) Государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством, тогда как эта денежная система не зависит от воли частного собственника, распоряжающегося своими финансами.
В) Частные финансы ориентированы на получение прибыли. Государственные финансы, наоборот, — это средства осуществления так называемого общего интереса.
Г) Размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица. «Этих различий вполне достаточно, чтобы рассматрипать финансовое право как самостоятельную науку, которая, несмотря на свою связь с частными финансами, четко отграничивается от последних».
Рассматривая внутриотраслевые фонды денежных средств, важно изучать не только их связи с бюджетом, но и все взаимозависимости этих фондов между собой. Совершенствование законодательства и данном направлении призвано обеспечить эффективное саморегулирование посредством финансов внутрихозяйственных систем, чтобы не было такого положения, когда у предприятий накапливаются огромные неплатежи, что ставит их под угрозу банкротства. А в это время те же самые предприятия имеют валютные накопления, так как под их крышами отпочковались и оформились коммерческие структуры, поделившие финансы и даже основные фонды предприятий. Коммерческие структуры накапливают деньги и имеют их в количестве, по многом превышающем долги основного производства, но на которые предприятия уже не имеют права рассчитывать. Отсутствие разработанных норм финансового права дает возможность части предприятий развиваться и процветать за счет подобного капитала, неоправданно наращивая заработную плату руководителям производства, а не самим производителям, жить в основном за счет кредита, не выплачивая заработной платы своим работникам и не оплачивая поступающее для нужд производства сырье и энергоносители. Практически за все эти нарушения предприятия и их руководители, скажем мягко, ответственности не несут. Отсутствие необходимого финансово-правового механизма влияния на эти процессы сделало развитие производства, особенно в государственном секторе, почти не управляемым со стороны государства.
Огромное влияние на развитие всей экономики и социальных процессов играет эмиссионное право Центробанка. Эмиссия денег влияет в целом на процесс развития и функционирования фондов денежных средств, на уровень инфляции, на процессы валютного обмена внутри государства.
Таким образом, государство (в лице его органов) как организация публичной власти регулирует финансовую деятельность всех субъектов, ее осуществляющих. Оно направляет потоки денежных средств из одной сферы деятельности в другую, аккумулирует в своих руках централизованные фонды денежных средств и использует их для выполнения своих задач и функций. Деньги как одно из достижений цивилизации служат всеобщим эквивалентом. Вряд ли можно найти другое порождение общественной жизни, которое бы отличалось такой противоречивостью своих свойств, с которыми были бы в равной мере связаны и добро, и зло, как деньги. Какими бы отрицательными свойствами они ни обладали, любые иные средства обращения были бы еще хуже. Учитывая такую всеобъемлющую и всепропикающую роль финансов, очень важно закрепить общие принципы, лежащие в основе финансовой деятельности, в Законе о финансах.
Автор настоящей статьи уже предлагала проспект такого закона. В него следовало бы включить следующие разделы.
1. Централизованные финансы. Здесь должны быть сконцентрированы нормы, регулирующие бюджетную систему и внебюджетные фонды, и закреплено по меньшей мере четыре принципа: а) обязательное ежегодное принятие закона о бюджетной системе и внебюджетных фондах до начала текущего года и устанленние ответственностн органов (их руководителей) за невыполнение данного условия; б) строгая регламентация изменений но доходам и расходам и централизированниых фондах в течение года и указание органа, наделенного правом принятия соответствующих решений. Это, кстати, даст возможность адресно бороться с коррупцией, так как затруднит изменение финансовых показателей по воле чиновника, даже самого высокопоставленного; и) указание на конкретные материальные последствия в связи с выделением любого централизованного ассигнования. Так, например, выделение средств на сельское хозяйство должно иметь своей целью увеличение производства продукции сельскохозяйственного производстиа, развитие фермерства и др., выделение средств для финансирования зон экологических катастроф должно повлечь за собой их фактическую реабилитацию и т.д.; г) условиями выделения ассигнований должен стать учет стартовых условий субъектов федерации, с одной стороны, а с другой — обеспечение равноценного уровня жизни для населения на всей территории независимо от ее географического положения. Речь идет о том, чтобы при выделении дотаций и субсидий из бюджета не только учитывались количественные показатели (кому дали больше или меньше денег на текущий год, но и брался и расчет подробный социально-экономический анализ данной местности, ее географическое положение, природные условия, плотность населения и т.н.
3. Налоги. Законодательстио о налогах в настоящее время весьма громоздко и противоречиво, что отрицательно влияет на экономику и социальное развитие. Єто обстоятельство нужно учитывать при содержательной характеристике раздела о налогах, в котором можно было бы закрепить следующие принципы налогообложения: а) налоги в сумме не должны превышать научно определенного предела в изъятии прибыли или дохода предприятия. При этом их ставка может повышаться лишь до тех нор, пока все изъятия в сумме продолжают стимулировать развитие производства, но не ведут к его стагнации, не говоря уже об его резком спаде; б) законодательство о налогах непременно должно быть стабильным: налогоплательщику следует заранее знать, каким изъятиям из своего дохода он может быть подвергнут, не ожидая ежедневно новых поборов от любых властных структур, что в конечном итоге ведет к экономической дестабилизации в обществе.
4. Кредитование и расчеты. В этом разделе целесообразно детально регламентировать назначение кредитного механизма и организаций, ведущих денежные расчеты, непосредственно осуществляющих контроль и слежение рублем за развитием экономической и социальной сфер. Находясь в постоянной прямой и обратной связи между всеми сферами жизнедеятельности государства посредством денег, банки выступают как сложный субъект — участник многих правоотношеннй: гражданско-правовых, административно-правовых и т.д.. конечно, наряду с финансово-правовыми. Но основная роль банков как субъектов финансового права — это их роль участников аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств.
5. Деньги и денежное обращение, валютное законодательство. Выделяя такой раздел в Законе о финансах, следует иметь в виду, что во всем мире прекращено установление валютных курсов на основе золотого паритета, и на смену пришел товарно-ценовой паритет, в связи с этим «товарной» субстанцией денег непосредственно стала меновая стоимость товаров, выражаемая в соответствующих денежных единицах, подлежащих материализации в потребительской стоимости других товаров.
Посредством баланса денежных доходов и расходов обеспечиваются пропорции между денежными доходами и расходами населения, что имеет прямое отношение к достижению пропорциональности между объемом товарооборота и наличных денег. Нормальный товарооборот — это одно из основных условий успешного выполнения социальной программы государства. Следовательно, есть достаточные экономические основания рассматривать денежные отношения как отношения, подвергающиеся государственному регулированию и обеспечивающие реальные связи между всеми централизованными и децентрализованными финансовыми ресурсами, которые существуют на базе денег. В этот раздел следует отнести основные принципы законодательства о валютном регулировании. Поскольку денежной системой управляет государство, оно должно следить и за обращением иностранной валюты на территории страны, регулировать эти процессы, влиять на них. И чтобы не допускалось обвального падения курса национальной валюты — рубля по отношению к доллару (как это произошло на валютной бирже 1 1 октября 1994 г., в «черный вторник»), в Законе о финансах следовало бы закрепить по крайней мере две меры, направленные на нормальное обращение иностранной валюты на территории страны: а) необходимо разработать правила об обязательных валютных интервенциях ЦБ на валютном рынке, которые имели бы целью не только недопущение спекуляций рублем, но и поддержание национальной валюты на определенном уровне; б) на валютный рынок не должны допускаться лишние инфляционные деньги, обращающиеся в стране. Речь идет о деньгах, отчасти аккумулированных к тому времени в коммерческих структурах типа концернов «Тибет», «Русский дом Селенга», «МММ», да и в самом Сберегательном банке РФ (в нем был установлен довольно значительный процент по вкладам, который затем неожиданно был понижен Сбербанком в одностороннем порядке). В результате в деятельность подобных коммерческих структур без достаточных обоснований вмешалось государство, что повлекло за собой высвобождение огромной денежной массы, которая хлынула на валютный рынок, необоснованно повысив курс доллара. Хотя падение курса рубля удалось остановить, но из-за непродуманных действий различных административных структур курс доллара снова динамично повышается, что приносит и еще принесет больший вред всему населению, экономике и социальным процессам в целом.
Наличием многих пробелов в правовом регулировании финансовой деятельности государства во многом объясняют те негативные явления, которые мешают развитию рыночной экономики. Устранению этих пробелов хотя бы отчасти послужит принятие нового единого Закона о финансах.